消防改制 别忽视土地使用权问题

目前，按照时间表，消防升格自上而下，紧锣密鼓地展开着，一定会在在2019年3月底前基本已完成。实施现役武警编成期间，在各级政府的关心和反对下，日前，最高人民法院做出一份行政裁决，具体了公安消防部队用地归属于军用土地，为今后处置涉及案件获取了指导依据。

【当事人】本案牵涉到三方当事人，合议庭申请人为白银国园房地产开发有限公司（以下全称国园公司），被申请人为甘肃省临夏市人民政府（以下全称临夏市政府），第三人为甘肃省临夏回族自治州公安消防支队（以下全称临夏州支队）。【详细案情】2001年9月3日，临夏市政府做出国家发改委，表示同意甘光公司以转让方式获得临夏市邓家桥以北6654平方米国有土地使用权，并表示同意该公司将土地使用权出让给临夏州支队，用作修筑临夏州支队办公楼。2001年12月13日，临夏市政府向临夏州支队核准了编号为临市国有（2001）字第MH-083的国有土地使用证。

2010年11月11日，临夏州支队与国园公司签定《委托研发协议》，协议誓约的主要内容为：经过对多家房地产企业的实地考察，递交支队伍党委研究要求，现委托白银国园房地产开发有限公司对市中队大门处展开研发，工期2010年12月至2011年12月，研发地约2031.7平方米，新建一栋二单元12层一梯两户的家属楼同，建筑面积5824平方米，所辟家属楼全部由消防支队按1800/平方米（不不含土地费）的成本价买入。2010年11月2日，临夏州支队向临夏市国土资源局递交《关于将市中队办公用地改变为住宅用地的报告》（临公消字〔2010〕121号文件），申请人将其院内原拨给的土地转变为住宅用地。

2010年11月30日，国园公司向临夏市国土资源局递交报告，申请人将临夏州支队1031.7平方米土地的使用权过户给国园公司，用作研发建设。2011年5月10日，临夏市国土资源局给临夏市建设局开具内容为白银国园房地产开发有限公司在临夏市邓家桥以北的土地，权属具体，土地税费已交清，请予办理涉及申请的便函。2011年12月30日，国园公司和临夏州支队同时向临夏市国土资源局递交报告，临夏州支队给国园公司减少土地用于面积386.3平方米，并申请人过户注册。2012年1月16日，临夏市国土资源局开具临市国土资2012第14号便函，内容为兹证明坐落于州公安消防支队院内的1418平方米土地使用权，已由白银国园房地产开发公司获得，涉及税费已交，用地申请正在办理中。

2012年11月7日、12月6日，国园公司和临夏州支队分别向临夏市发展改革局递交住宅楼项目立项报告，临夏市发展改革局就《关于临夏州消防支队新建宿舍楼的批示》向临夏市政府报告。经2012年3月12日临夏市政府常务会议研究，会议原则同意该批示，并要求由临夏市发展改革局及涉及部门按规定办理涉及申请。2013年4月2日，临夏市发展改革局向临夏州发展和改革委员会递交《关于临夏州消防支队与白银国园房地产开发公司联建临消住宅楼项目备案的报告》。

国园公司在申请人办理土地使用权移往注册过程中，临夏市国土资源局分别计算出来了1031.7平方米和386.3平方米的土地使用权移往税费。国园公司交纳了适当的土地出让金、土地权属调查测绘酬劳、契税等税费。2015年3月9日，临夏州支队向临夏市国土资源局递交《关于撤消临公消字〔2010〕121号文件的批示》，称之为自2012年12月中央八项规定施行后，部队多次清查干部生活待遇住房问题，具体禁令军用土地用作商住楼建设。

为了严肃贯彻落实部队规定，现申请人撤消《关于将市中队办公用地改变为住宅用地的报告》（临公消字〔2010〕121号文件）。申请人撤消《关于将市中队办公用地改变为住宅用地的报告》。国园公司以临夏市政府不遵守核准土地使用证法定职责为由，向兰州铁路运输中级法院驳回诉讼。

【审理过程】兰州铁路运输中级法院经审理，综合确认涉嫌土地使用权人早已注册为国园公司。指出，临夏市政府以涉嫌土地临夏州支队并未依法办理军用地移往审核申请、临夏州支队撤消土地过户申请人为由，对已完成移往注册的土地，拒绝接受向土地使用权人核准土地用于权证的理由，没法律依据。裁决：一、证实临夏市政府不遵守向国园公司核准国有土地使用证法定职责的不道德违法。

二、责令临夏市政府采行补救措施。国园公司和临夏市政府皆上告，向甘肃省高级人民法院驳回裁决。

甘肃省高级人民法院经审理，指出：2001年12月13日，临夏市政府向临夏州支队核准了编号为临市国有（2001）字第MH-083的国有土地使用证，该土地由此沦为军用土地。按照《军用土地使用权出让管理暂行规定》第十二条的规定，出让该土地应该报总后勤部审核。临夏州支队在办理涉嫌土地更改注册过程中，由于政策的变化，因无法继续履行《研发协议》，根据政策和法律规定及时撤消更改注册申请人符合规定，依法予以反对。

国园公司催促授予涉嫌土地使用证的催促无法正式成立，未予反对。本案中，临夏州支队作为军用土地使用者，应该知悉军用土地更改性质的涉及法律和政策规定，临夏市政府作为授予国有土使用证的机关，亦应该知悉《军用土地使用权出让管理暂行规定》等法律和政策关于军用土地的规定。临夏市政府在申请人明确提出更改注册申请人后长约四年多时间内，既并未按照《土地注册办法》规定告诉当事人补足材料，也并未告诉申请人军用土地使用权出让的涉及规定，使得双方当事人签定的《合作开发协议》以求继续履行，违背了《土地注册办法》规定。该土地更改注册不道德虽然没已完成全部注册不道德，但该注册不道德早已对当事人权利义务产生一定影响，依法不应证实违法。

2017年4月27日，甘肃省高级人民法院做出二审裁决：一、撤消兰州铁路运输中级法院（2016）甘71行初7号行政裁决；二、证实临夏市政府依据国园公司和临夏州支队申请人更改临夏州支队院内1418平方米土地的注册不道德违法。国园公司上告，向最高人民法院明确提出合议庭。【合议庭审查结果】国园公司申请人合议庭称之为，1.公安消防支队归属于公安部消防局首府的一个部门，具备军队和行政单位双重性质。

二审法院非常简单确认临夏州支队在本案中为部队属性，并非行政机关，涉嫌土地为军用土地归属于确认事实不明，且没证据反对。2.本案诉争1418平方米土地，不出军用土地范围内。3.本案适用法律错误，本案不限于军用土地的管理制度。

催促撤消甘肃省高级人民法院行政裁决，责令合议庭。临夏市政府博士论文称之为，1.国园公司的催促无事实依据。在本页表明剩下内容第2页/(共2页)（1）该土地归属于军用土地，国园公司至今并未向临夏市政府获取涉及军用土地出让的涉及申请。

（2）该证实际未核准，临夏市政府只是根据国园公司的申请人在办理过程中，实际未办理完。（3）原土地使用权人临夏州支队已退回土地更改申请人，在原申请人退回的情况下，临夏市政府不能依法暂停更改注册的办理。2.国园公司的催促无法律依据。

按照《军用土地使用权出让管理暂行规定》第十二条、第十三条及国土资源部办公厅《关于军用土地出让有关问题的批示》等涉及法律规定，军用土地出让必需办理《军用土地手续转让申请许可证》，之后再行转入招拍挂程序展开转让。本案中，临夏市政府审查时找到，临夏州支队向国园公司出让土地使用权并不合乎上述法律规定。

3.临夏州支队与国园公司之间的争议归属于合约之诉，民事权益之诉，与临夏市政府牵涉到。4.本案所争议国有土地否归属于军用土地不能以土地使用权人的单位属性来确认，临夏州支队否归属于军队，国园公司无权界定，其指出该块土地不是军用土地的理由无法正式成立。

催促上诉国园公司的合议庭申请人。临夏州支队在法定期限内并未递交博士论文意见。最高人民法院法院后，依法构成合议庭，对此案展开了审查。经审查指出：临夏州支队是现役武装警察部队，根据《中国人民解放军房地产管理条例》第五十三条关于中国人民武装警察部队房地产管理工作参考本条例继续执行的规定，涉嫌土地使用权的对外出让不应按照《中国人民解放军房地产管理条例》和《军用土地使用权出让管理暂行规定》等规定经军队主管部门批准后许可后，依法办理登记手续。

本案中，因涉嫌土地性质为军用土地，临夏州支队向国园公司出让土地使用权不应按照《军用土地使用权出让管理暂行规定》的规定，经总后勤部审核，向总后勤部和大单位后勤部交纳土地转让费和土地管理费，并发给《军用土地手续转让申请许可证》，凭《军用土地手续转让申请许可证》到当地人民政府土地管理部门办理土地出让、权属过户申请。而临夏州支队向国园公司出让国有土地使用权未遵守上述申请并获取《军用土地手续转让申请许可证》，故临夏州支队和国园公司向临夏市政府明确提出的国有土地使用权更改材料不合乎法律拒绝，临夏市政府无权依照《土地注册办法》的规定，对临夏州支队院内1418平方米国有土地使用权展开更改注册。

在此种情况下，临夏市国土资源局本不应依照《土地注册办法》的规定向国园公司展开告诉，但临夏市国土资源局在未告诉国园公司的情况下，反而向国园公司开具便函，并缴纳土地出让涉及费用的不道德失当。二审法院据此对国园公司催促授予涉嫌土地使用证的催促未予反对并依法证实临夏市政府依据国园公司和临夏州支队申请人更改临夏州支队院内1418平方米土地的注册不道德违法并无不当。2017年11月29日，最高人民法院做出(2017)最低法行齐7051号行政裁定书，裁决上诉白银国园房地产开发有限公司的合议庭申请人。

【评论】消防升格绕行不出土地问题。最高人民法院的裁决具体了消防队土地归属于军用土地，这就意味著无论是通过拨给、还是转让方式，一旦必须更改土地使用权，都将按照严苛的军用土地管理法规展开。

不符合规定的，认同是无法成功通过的。由于历史和现实的原因，消防部队土地状况比较复杂，除了营区、队站之外，也不存在着权属问题简单的房地产，其中有一些至今无法获得房证。尤其是当初利用军用土地，采行合作建房、集资建房、公寓房的方式，建设的提高官兵居住于条件用房，与消防官兵切身利益最为紧密。

另有一些仍未清扫解决问题完的商业化运作项目。以上都是有可能产生问题的潜在隐患，如何处置？必须有关方面在前进消防升格进程的同时，充分发挥聪明智慧，找到处置土地使用权的适当办法。

如果我们需要广泛地完全地解决问题土地问题，我们就取得了不足以战胜一切敌人的最基本的条件。曹刚律师是《中华人民共和国消防法》和《辽宁省消防条例》起草人之一。辽宁省大自然科学技术成果奖获得者。辽宁省第八届律师协会法律咨询专门委员会委员，曾长年兼任辽宁省消防局法制处处处长，武警上校。

北京盈科律师事务所全国火灾与消防法律事务协商委员会主任。律师执业证号12101200610989975。

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